解讀《食品安全法》征求稿“五新四沒有”

　　近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，食品安全問題日趨成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。1995年正式出臺(tái)的《食品衛(wèi)生法》應(yīng)是我國現(xiàn)階段最全面地對食品衛(wèi)生、安全作出規(guī)定的法律。我國的《食品衛(wèi)生法》從試行到正式頒布已有10多年，有必要根據(jù)新出現(xiàn)的問題加以完善和強(qiáng)化，以有效制止和打擊食品生產(chǎn)和流通過程中的有損食品安全的行為，保障人民的生命和健康不受侵害。

　　2004年9月1日國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國發(fā)[2004]23號），對食品安全實(shí)行分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管原則，進(jìn)一步理順有關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)，強(qiáng)化地方政府對食品安全監(jiān)管的責(zé)任，指出，地方各級人民政府應(yīng)對當(dāng)?shù)厥称钒踩?fù)總責(zé)。

　　2005年9月8日，國家發(fā)改委宣布，國務(wù)院法制辦已擬訂了《食品安全法》第一稿。目前，相關(guān)部門正在做進(jìn)一步的研究和修改，經(jīng)過各方努力和規(guī)定程序，《食品安全法》將有望在2006年出臺(tái)實(shí)施。

　　綜觀《食品安全法》征求意見稿全文，和《食品衛(wèi)生法》相比，在以下方面有了明顯的進(jìn)步。

　　一、明確規(guī)定政府職能，規(guī)范食品安全監(jiān)管主體

　　《食品安全法》第三條規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的第一責(zé)任人?？h級以上各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)?！辈⒁罁?jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》對各相關(guān)部門的職責(zé)作了明確規(guī)定。食品安全監(jiān)測、食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)制定、食品檢驗(yàn)檢測、食品生產(chǎn)經(jīng)營許可等食品安全的具體監(jiān)管工作都有了具體責(zé)任歸屬。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。

　　二、擴(kuò)大政府職能部門違法法律責(zé)任

　　《食品衛(wèi)生法》只對違法發(fā)放衛(wèi)生許可證、收受賄賂、造成重大事故等情形的政府違法行為進(jìn)行了規(guī)定?！妒称钒踩ā穭t對不履行職責(zé)、不采取措施、越權(quán)、出具虛假檢驗(yàn)檢測報(bào)告等各種瀆職、失職行為都進(jìn)行了規(guī)定。

　　三、正式確立食品召回制度

　　《食品安全法》規(guī)定：“食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營的不安全食品，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)、銷售或者使用，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者停止生產(chǎn)、經(jīng)營或者使用該不安全食品，召回已經(jīng)上市銷售的不安全食品，并記錄召回情況。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)及時(shí)將召回的不安全食品處理情況向原食品生產(chǎn)經(jīng)營審批部門報(bào)告?！?/P>

　　這是中國法制建設(shè)的重大進(jìn)步。雖然食品召回制度還需要完善，但畢竟走出了第一步。

　　四、明確并加大處罰力度，增加企業(yè)違法成本

　　對違法進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，《食品衛(wèi)生法》的處罰一般是處以“違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，處以一千元以上五萬元以下的罰款?！?/P>

　　《食品安全法》規(guī)定：除沒收違法生產(chǎn)、銷售的食品和違法所得外，“處違法生產(chǎn)、銷售的食品貨值金額2倍以上5倍以下的罰款?！?/P>

　　由于違法所得一般都難以準(zhǔn)確認(rèn)定，所以在以往的處理中，只能簡單罰款了事。區(qū)區(qū)5萬罰款與制售者成年累月的巨額利潤相比可謂九牛一毛。對違法企業(yè)真是無關(guān)痛癢。

　　相比之下，《食品安全法》的處罰方式更為科學(xué)，也更有震懾力。

　　此外，第104條規(guī)定“依照本法規(guī)定被吊銷食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證、營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，其法定代表人10年內(nèi)不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的管理工作。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)聘用被認(rèn)定為不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的人員擔(dān)任本企業(yè)的管理職務(wù)的，由原發(fā)證部門依法暫扣或者吊銷食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證?！?/P>

　　違法成本的加大可以有效地遏制食品安全違法行為。

　　雖然并沒有明確規(guī)定是否國家應(yīng)建立被處罰的企業(yè)法人的檔案記錄，但《食品安全法》第七十七條指出，“應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺(tái)，公布食品安全信息?！背称匪幤繁O(jiān)督管理部門外，食品生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生主管部門都可以在食品安全信息平臺(tái)上公布食品安全相關(guān)信息。

　　五、明確食品安全事故民事賠償責(zé)任主體

　　《食品安全法》規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

　　產(chǎn)品為進(jìn)口產(chǎn)品的，由產(chǎn)品的生產(chǎn)者或者經(jīng)營者、進(jìn)口商依法予以賠償。

　　因食品市場內(nèi)所銷售的食品引起的安全事故造成消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)損害的，由食品經(jīng)營者、市場的舉辦者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

　　但是，一直關(guān)注此項(xiàng)立法的《中國健康產(chǎn)品網(wǎng)（庶正健康）》認(rèn)為，《食品安全法》還很不完善，重點(diǎn)表現(xiàn)在以下四點(diǎn)與消費(fèi)者最具有直接關(guān)系的內(nèi)容在立法上還存在相當(dāng)大缺陷：

　　一、相關(guān)法規(guī)的缺失導(dǎo)致消費(fèi)者維權(quán)成本高

　　有一位消費(fèi)者花１５元買了２５０克珍珠粉，結(jié)果服用后感到不適，懷疑存在質(zhì)量缺陷，但到檢測機(jī)構(gòu)咨詢后得知，檢測費(fèi)至少要３００元。即使投訴獲勝得到的賠償也不過３０元，最終放棄了投訴。

　　大量小額投訴的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于獲得的賠償。消費(fèi)者受到損害，在申訴解決的過程中要花費(fèi)很多的財(cái)力、物力和精力，消費(fèi)者往往覺得不值得。 法律規(guī)定只對實(shí)際損失進(jìn)行賠償，高額維權(quán)成本讓大多數(shù)受害消費(fèi)者自認(rèn)倒霉，這在客觀上縱容了不法企業(yè)。

　　專家建議必須建立鼓勵(lì)投訴的政策，盡快將最低賠償金制度納入法律體系，制度要體現(xiàn)對消費(fèi)者有保障性，對侵權(quán)者有懲戒性，對其他經(jīng)營者有警示性。

　　二、未對消費(fèi)者的間接損失作出明確規(guī)定

　　目前中國的民事?lián)p害賠償理念，還停留在讓加害方負(fù)補(bǔ)償性的賠償責(zé)任的階段。也就是在確定具體賠償數(shù)額時(shí)，仍是按照被害人的實(shí)際損失，包括物質(zhì)損失和精神損失來計(jì)算的。這種損害賠償制度并不能真正補(bǔ)償受害方的全部損失，因?yàn)槭芎Ψ剿馁M(fèi)的時(shí)間、金錢、精力等無法獲得賠償。

　　在歐美國家，賠償是相對實(shí)際損失來說的，這里面包括直接損失和間接損失，但在我國的賠償通常只針對直接損失，《食品安全法》應(yīng)對消費(fèi)者的間接損失作出明確規(guī)定。

　　三、應(yīng)容許法定組織代表百姓提起訴訟

　　6月16日，哈根達(dá)斯在廣東省深圳爆出“黑作坊”事件。深圳市羅湖區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所除了銷毀查沒的哈根達(dá)斯可疑食品約50公斤外，還對羅湖分店作出罰款５萬元人民幣的行政處罰。凡食用過這種冰激凌的消費(fèi)者都是受害者，可是又有哪個(gè)消費(fèi)者會(huì)為吃過這種冰激凌站出來維護(hù)自己的權(quán)益？

　　專家建議，法律應(yīng)當(dāng)容許有一個(gè)固定的法定組織代表消費(fèi)者對哈根達(dá)斯等違法企業(yè)提起索賠，要求企業(yè)向消費(fèi)者付出其違法所得成倍以上的賠償，這將迫使企業(yè)規(guī)范自己的行為。

　　四、食品召回尚待完善

　　專家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以立法的形式強(qiáng)制食品企業(yè)建立最起碼的標(biāo)識(shí)制度和產(chǎn)品流向溯源和跟蹤記錄，并對可能出現(xiàn)的食品安全問題建立相應(yīng)的預(yù)警防范機(jī)制。

　　在食品召回的立法上還有待借鑒體系比較成熟國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。如美國對缺陷食品可能引起的損害進(jìn)行分級并以此作為依據(jù)確定食品召回的級別。

　　在食品召回的具體步驟上還有待明確。立法應(yīng)明確規(guī)定政府監(jiān)管部門獲悉食品質(zhì)量存在問題時(shí)，要求企業(yè)提交書面報(bào)告予以說明。之后由政府監(jiān)管部門確定食品的缺陷等級、評估報(bào)告，要求企業(yè)據(jù)此制定相應(yīng)的缺陷食品召回計(jì)劃。在召回計(jì)劃經(jīng)政府監(jiān)管部門認(rèn)可和公布后，企業(yè)應(yīng)采取各種可行的途徑通知消費(fèi)者并在政府監(jiān)管部門的監(jiān)督下，召回缺陷食品，對缺陷食品采取補(bǔ)救措施或予以銷毀，對消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)償。在缺陷食品對大眾的危害風(fēng)險(xiǎn)降到了政府監(jiān)管部門認(rèn)可的最低值后，整個(gè)召回活動(dòng)結(jié)束。